壹、簡介
國際圖書館協會聯盟 (The International Federation of Library Associations and
Institutions, IFLA)是一個代表全世界圖書資訊界及其使用者利益的非政府組織(non-governmental organization, NGO)。
對公眾開放的圖書館和其他非營利性質的文化、科學和教育機構的存在，是為了向公眾提供服務，確保公民可以無償無限制地全方位獲取現存的人文知識和資訊。圖書館使全體社區民眾有機會獲取多種多樣的知識、思想和觀點，因此在民主社會的發展和維護方面上至關重要。特別是公共圖書館，使得人們，尤其是兒童和年輕人可以獲得並培養閱讀習慣。作為概念儲藏室(idea stores)和知識動力所(knowledge powerhouses)，公共圖書館還提供必要的學習和研究設施。
圖書資訊界是包括著作權作品創作者在內的使用者獲取文化和資訊的必要途徑。作為代表其用戶的重要角色，圖書資訊界在以下兩方面扮演關鍵角色：一、確保以社會對知識的需求為代表的公共利益處於優先地位，二、恰當地平衡著作權擁有者的法律和道德權利。
此外，圖書資訊界購買實體和數位格式的知識內容，是資訊生產者的主要客戶。同時，圖書資訊界還是具備重製權機構的主要授權對象(licensees)和重要客戶，藉由授權條款在法律關於著作權的例外和限制之外，擴大使用者對著作權作品的獲取和使用。在這些例外和限制範圍內，圖書資訊界努力在尊重作者、演員、出版者和其他相關生產者之智慧財產權的前提下，確保其用戶合法平等地取用包含在著作中的知識。
IFLA長期以來關於著作權和相關權利的立場都是資訊提供者的經濟權利必須和社會獲取知識的需求保持平衡。著作權和相關權利不斷和始終如一地向新領域擴張，導致了授權使用(use of
licensing)的增加並擴展到越來越多的方面，例如「借閱權(lending right)」，這也是此文件陳述的內容。IFLA認為除非全世界都採取更大的保護措施並確實支持著作權的例外和限制以維持此平衡，否則該趨勢最終將會用極度負面的方式對教育和研究及個人的文化、科學、經濟發展、民族和社會的成果產生影響，特別是對發展中國家的經濟產生影響。
貳、什麼是公共借閱權？
一、 公共借閱權的定義
公共借閱權(Public Lending Right, PLR)在許多國家並不存在，而在那些存在該權利的國家中，其應用也因國家而異。此術語適用於以下兩種不同的概念：
一、在某些司法解釋下，公共借閱權可能是著作權 – 一種賦予受保護作品之著作權擁有者的有限壟斷權。該權利准許著作權擁有者在某項受保護作品公開發表後批准或阻止公共借閱。批准公共借閱可以通過授權或通過著作權仲介團體向作者繳納權利金(royalties)等方式實現。
二、第二種被稱作公共借閱權的概念則是一項「酬勞權 (remuneration right)」，是指作者(不一定是著作權擁有者)可以在公眾借閱其作品時獲得金錢報酬的權利。每個選擇建立酬勞權的國家都設定了資格標準，並在某些情況下(不是所有)與文化目標一致。在有些國家，酬勞權與公共借閱權(在上述第一項所描述的法律釋義)二者擇一存在於法律中，因此被視為與著作權相聯繫。在其他國家，酬勞權是完全獨立於著作權脈絡之外的。然而在這兩種情況下，給予作者的酬勞都不視為著作權權利金。
二、
電子書與公共借閱權
在本文件撰寫之時，公共借閱權只適用於印刷圖書，部分國家則將公共出借權擴及以實體(tangible)存在的有聲書，有些國家正積極研究將公共借閱權應用于電子書和數位格式的有聲書。關於為什麼電子借閱的酬勞不應該在所有情況下自動複製紙質圖書和實體有聲書的酬勞模式，有一些頗具說服力的說法，此外，還有一些只針對數位格式圖書的法律和後勤挑戰：
(一) 在許多情況下，授權給圖書館的電子書都限制時效或借閱次數，如需更新授權，則要向作者支付權利金。紙質圖書或實體有聲書則不會有此類首次購買後仍需要支付費用的情況。
(二) 在歐盟，公共借閱由一項「借閱指令(Lending Directive)」管理。歐盟法院正考慮在荷蘭法庭援引的《公共圖書館協會 C-175/15號文件》（Vereniging Openbare Bibliotheken C-175/15）中將借閱指令應用于電子書。在英國，最近關於著作權的法律變動中將借閱權應用到電子書的「現場借閱(onsite loan)」中，例如當讀者來到圖書館下載電子書時。現場借閱電子書並不能吸引用戶。通過圖書館遠端取用電子書被認為是與讀者自行選擇時間地點通過網際網路獲取內容一致的「可供利用 (making available)」行為，而且不能被稱為「借閱」，因此不適用於公共借閱權的考慮範圍。上述內容為目前英國司法的解讀。
(三) 由於有些資料可能由協力廠商供應商掌握，因此併同考量電子書借閱量和電子書複本量與種數的後勤工作遠比紙質圖書複雜。公共借閱權專案仰賴電腦搜尋圖書館自動化系統以確保圖書館館藏的複本數、種數，以及年度流通量(這三種方式是不同國家用來計算公共借閱權酬勞的方式)。有些電子書的資料掌握在電子書供應商的資料庫中，無法從圖書館自動化系統獲取。因此需要與協力廠商協調來獲取某些圖書館資料，而這必將增加實施公共借閱權的後勤成本，並且很可能增加財務成本。
基於上述原因，圖書館代表應與公共借閱權專責單位和作者代表緊密合作，以形成理有據並後勤可行的方案，將公共借閱權應用於通過圖書館獲取的數位內容。
參、IFLA關於公共借閱權的立場
IFLA已經形成了關於無償獲取獨創思想、資訊和作品的核心價值和原則，並進一步形成無償取用公共圖書館資源與服務、公共圖書館在國家基礎設施中的位置，和公共借閱權等方面立場。
一、IFLA核心價值包括：
(一) 贊同無償獲取創作力產生的思想、資訊和作品的原則，以及《世界人權宣言(Universal Declaration of Human Rights》第十九條中包含的自由表達原則。
(二) 信任人民、社區和組織是為了其社會、教育、文化、民主和經濟福祉而需要普遍和平等的獲取創作力產生的資訊、思想和作品。
(三) 堅信傳達高品質圖書資訊服務有助於保證人民、社區和組織普遍和平等的獲取創作力產生的資訊、思想和作品。
二、「公共圖書館原則上應該無償提供服務。建立公共圖書館是地方政府和國家的責任，公共圖書館必須受到專門立法的支持，並由國家和地方政府財政撥款資助。公共圖書館應該是所有文化、資訊傳播、素養和教育長期策略的基本組成部分。」《IFLA/聯合國教科文組織公共圖書館宣言（1994）》
三、「IFLA深信圖書館出借出版品不應受到法律的限制，而契約條款 (例如授權協議)不應無視圖書資訊人員合理地出借電子資源。」 《IFLA著作權與其他法律事務委員會：數位環境下的著作權限制和例外及類似權利：國際化圖書館視角（2004年修訂）》。
四、「……重要的是：用於公共借閱權的費用不應從圖書館購買文獻的費用中支出。然而，公共借閱權如果使用專款，將確實能夠在不影響公共圖書館預算的情況下向作者提供支援。在某些體制中，這也可以提供特定作家所創作圖書的有用借閱統計資料。圖書館員應參與公共借閱權方案的研擬，確保此項費用不佔用圖書館預算。 《公共圖書館服務：IFLA/聯合國教科文組織發展指南，2001》 (第17頁第2.3.3項)。
基於上述已有原則，IFLA聲明
IFLA並不偏愛(favor)“借閱權”原則，該權利將危害民眾無償獲取的公共圖書館服務，而這是公民的人權。IFLA贊成自由獲取資訊，並將繼續抵制一切可能阻礙資訊自由獲取的情況。
公共借閱對於文化和教育至關重要，應無償向所有民眾提供。從公共利益的角度來看，借閱不應受到法律或授權等契約條款的限制。雖然大部分現存的公共借閱權體制對作者的文化和社會支援確實值得讚揚，但是公共借閱權用以自我辯護的關於通過公共圖書館使用著作減少了銷售額的說法卻尚未證實。事實上，從公共圖書館借閱圖書通常可以促進著作的市場行銷和新作者的作品促銷，並提高銷售額。
與《歐盟著作權指令》不同，並不存在要求實施公共借閱權的多政府協定。一個國家是否引入公共借閱權，應考慮公共借閱權能否為其文化支援、資訊和創意表達的平等傳播帶來淨收益。
在已經導入公共借閱權體系的國家，圖書館員應在正確的情況下，接受公共借閱權乃是文化認同，以及對作者的經濟和社會保障支援的手段，其前提是公共借閱權的行政資金不來自於圖書館預算，而是由政府提供的文化支持。IFLA主張公共借閱權的引入不能導致用戶使用公共圖書館的資源時產生費用。
肆、關於引入或修改公共借閱權體系的建議
一、
籌資原則
必須保持無償取用公共圖書館資源，無論是以參考為目的還是以借閱為目的。此外，公共借閱權的費用不應以任何形式侵犯公眾可獲取圖書館服務的品質和種類。因此，為了向國家文化、研究和教育目標提供最佳支援，成立和維持公共借閱權體系以及對著作權擁有者支付酬勞的資金不能來源於圖書館預算，而應由政府提供獨立財政資助。
理由
為公眾提供服務的圖書館通常是由國家或地方政府直接或非直接提供財政援助的。這些圖書館的服務通常只有很少甚至微薄的預算支援，因此無論公共借閱權是酬勞形式還是著作權授權形式，都無法提供額外資金支持。如果圖書館被迫提供資金，那麼這些圖書館將不得不大幅度削減購買館藏(這也將對出版商和作者產生負面影響)、員工數量和圖書館提供的其他寶貴服務，並將損害使用者的選擇和獲取管道。除了做出上述削減，圖書館可能被迫向用戶收取圖書借閱費用，或者甚至收取圖書館使用費。
「人人有平等取用本國公眾服務的權利。」(《世界人權宣言》第二十一條第二款)。無法免費取用便無法達成平等取用。任何此類拒絕支援本國文化，否定公共圖書館系統和其他非營利教育、文化和科學機構在提供資訊取用之重要角色的政府，都否定了本國所有公民平等獲取學習和知識的權利，不僅包括社會中最弱勢群體，也包括作者本身。社會中的每個人都需要公共圖書館向他們提供知識和資訊，培養創造力。
二、 發展中國家
為了更大的公眾利益，那些如果不挪用更多基礎公共服務的建設預留款就無法承擔公共借閱權資金的國家，應該拒絕借閱權。同時，識字率較低或缺少閱讀文化的國家也應拒絕借閱權，因為將資金挪用於公共借閱權將減少其他可以提高識字率的資源、基礎設施和技術的可用資金。特別是那些不在世界銀行認可的高收入或中等收入國家之列的國家不應建立公共借閱權體系。
理由
在發展中國家，應優先將文化、研究和教育目標的資金用來提供更寬廣的教育管道，以及發展優質公共圖書館基礎建設和服務。圖書館必須將其經常性匱乏的預算用於提高識字率和滿足基本的教育需求上，並向學生提供獲取現代化學習資源的管道，發展創新型服務，向農村和貧困地區提供亟需的衛生保健、愛滋病預防、農業技術和民主參與資訊。
通過提高識字率，鼓勵養成閱讀習慣，圖書館可以培育資訊產品市場的長期發展，尤其是地方內容產業。短期來看，圖書館可以運用其購買力支持鼓勵這些產業。
如果發展中國家引入公共借閱權，那麼這些國家可能無法在不對其他服務做出重大讓步的前提下挪用資金支持公共借閱權，例如若從公共利益角度出發，健全基本衛生保健遠較公共借閱權來得重要。同樣地，這些國家的公共圖書館並不能既承擔公共借閱權費用又不對其他已經十分脆弱的核心服務造成致命損害。如果向用戶收取公共圖書館使用費，許多人將無法承擔。圖書館使用率將降低，這將對該國識字水準和後續經濟發展產生極度負面的影響。
此外還應注意的是，在發展中國家，任何引入公共借閱權的方案都將不可避免地只向持有該國國籍或合法居住權的作者支付酬勞，這一做法與許多現行的公共借閱權方案一致。
三、 法律框架
如果引入公共借閱權體系，則應為文化支持體制或酬勞權，並有獨立于著作權立法制度之外的保障立法。
(一) 在提案引入公共借閱權或修改現行體系的國家，圖書館員需要積極為了公眾利益參與相關運動(campaign)，確保公共借閱權計畫可以使作者獲益，但與此同時不會削弱公共資訊獲取，並且不能使用圖書館撥款。
(二) 未來為了遵守國際條約或協定而要求引入公共借閱權的專案時，應允許各國根據該國財政和組織資源情況設定不阻礙公共圖書館的方向和目標的公共借閱權價格和執行條款。此外，根據經濟和社會可行性，各國還應被允許暫時性免除其他義務。引入公共借閱權和確定酬勞比率應該考慮每個國家的相對財富情況，以便最小化或避免損害資訊獲取。
理由
如果無法恰當地處理公共借閱權的引入，公共借閱權將很有可能惡化圖書館館藏情況，導致民眾將無法再無償透過公共圖書館提供的普遍性知識獲取途徑滿足其在教育、文化、資訊和思想上的需求。為了本國利益而選擇錯誤類型的公共借閱權體系可能會出現由於在著作權國家待遇條款下向國外作者(可能來自富裕的發達國家)提供酬勞而導致珍貴資源枯竭，特別是發展中國家或公共圖書館的館藏主要來自國外作者的國家。這將對國家經濟和文化造成長期損傷。
四、 法律定義
立法中的措辭和術語的定義或解釋是至關重要的，圖書館員必須進行有效地遊說，確保謹慎地起草法律。
理由
目前唯一超越國界的「借閱權」定義來自于歐盟指令第2006/115/EEC號，第一條第一款（b）項和第一款（3）項中規定：『「借閱」是指可供利用(making available for use)，在一段有限地時間內不是為了直接或間接的經濟或商業利益而使用，且是通過公眾可以取用的機構實現』。由於不存在任何與借閱權相關的國際條約或協定，此項指令很可能對考慮引入公共借閱權的國家產生影響。然而歐盟以外的國家(除了候選國)不受此指令中的條文約束，因此沒有遵循的義務。
立法措辭與術語定義的危險在於：應注意在歐盟的情況下，「可供利用」等措辭可能比通常在普通語境下使用「借閱」時的理解有更廣的闡釋。該措辭可以包含了瑞典的圖書館將現有的參考文獻使用方式稱為「借閱」。
五、
諮詢與參與
(一) 參考已經建立了公共借閱權體系的國家的慣例，圖書館員應展開遊說，確保從最開始就應針對法案制定和公共借閱權體系創建及運營流程諮詢圖書館和權利持有者。圖書館員還應尋找與權利持有者代表一起在發展公共借閱權政策的國家顧問委員會中服務的機會、向公共借閱權管理者提出建議，並與權利持有者機構或著作權仲介團體談判。
(二) 此外，在採用著作權授權體系而非文化體制的國家，圖書館員需要確保可以直接參與到與著作權仲介團體的談判中，決定借閱授權的相關術語、條件和費用。
(三) 任何立法都應立足於與包括圖書館機構在內之所有利害相關者的緊密合作之上。
理由
公共借閱權管理的有效運營極為重要，而且在支出中不應吸收過多資金，這樣可以最大化地將酬勞資金分配給有資格的接受者，進而將圖書館的管理負擔最小化甚至微不足道。最佳方法是確保所有利害相關者互相合作，公共出借權體系的順利進行需要圖書館員和權利持有者共同參與政策制定。
